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Exclusion | 17/02/2017
Hébergement des sans domicile : la Cour des comptes fixe une feuille de route en sept axes
par Nathalie Levray
Cour des Comptes-UNE © Arap-Fotolia

La politique d’hébergement des personnes sans domicile relève de la responsabilité directe de l’État. Un chapitre du rapport public annuel 2017 de la Cour des comptes lui est consacré. La Cour note l’importance des progrès accomplis depuis cinq ans et la poursuite des efforts malgré un contexte économique, social et international difficile. Afin de rendre plus efficace et plus efficiente une politique soumise à des contraintes très fortes et de l’adapter à des besoins sans cesse croissants, elle fixe une feuille de route autour de sept axes. Elle recommande de poursuivre les actions appliquant le principe du logement d’abord et préconise la clarification des objectifs et de la stratégie de l’État, afin de mieux maîtriser les évolutions budgétaires. Une meilleure coordination de l’action de ses services et des gestionnaires des différents dispositifs et une meilleure articulation avec les autres politiques qui influent sur la demande d’hébergement d’urgence sont également indispensables, selon le rapport.

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Le mal logement

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Après le rapport associatif de la Fondation Abbé-Pierre (FAP), en voici un plus institutionnel, le rapport annuel 2017 de la Cour des comptes rendu public ce 8 février. Un sujet commun aux deux rapports : l’hébergement des personnes sans domicile, auquel la Cour consacre un chapitre entier.

Pas d’énormes écarts sur le plan des constats chiffrés : en 2012, le nombre des personnes sans domicile est estimé à 141 000 en France métropolitaine (142 800 pour la FAP), soit une progression de 44 % par rapport à 2001 (+ 50 % pour la FAP). Comme la fondation Abbé-Pierre, la Cour des comptes relève « davantage de femmes et de familles », avec une part des enfants en progression d’environ 40 % en dix ans, et celle des étrangers, passée de 38 % à 53 %.

Le rapport signale en outre « environ un quart des personnes sans domicile [qui] travaille et 10 % sont diplômés de l’enseignement supérieur ».

Des progrès notables pour l’hébergement d’urgence

Ce chapitre du cru 2017 fait suite au rapport établi en 2011 à la demande du comité d’évaluation et de contrôle (CEC) de l’Assemblée nationale et aux vingt-cinq recommandations que la Cour des comptes avait alors formulées.

La Cour délivre un bon point à l’État, constatant des « progrès notables » pour la politique publique de l’hébergement d’urgence. Le premier concerne le budget. En 2016, 1,98 milliard d’euros (action 12 du programme 177 + programme 303) a été dédié à la politique d’hébergement généraliste et aux actions en faveur des demandeurs d’asile, soit une progression de 56,6 % en six ans.

Cet accroissement de moyens financiers a permis d’augmenter les capacités d’accueil générales : de 164 773 en 2009 à 328 116 places ouvertes et financées en 2015. Si le logement accompagné (+ 128 %) a davantage profité de la manne que l’hébergement (+ 60 %), l’écart s’explique par la volonté politique de substituer des places de logement accompagné à l’hébergement d’urgence.

Les places à destination des demandeurs d’asile ont crû de 27 % entre 2011 et 2015 avec 12 000 créations. Malgré cela, 40 % des demandeurs d’asile sont encore hébergés en dehors du dispositif géré par le ministère de l’Intérieur en 2016, en recourant « soit à leurs propres moyens, soit pour partie aux dispositifs d’urgence généralistes », précise le rapport.

Réussite du plan d’humanisation des centres d’hébergement

Outre l’effort financier réalisé, la Cour relève six progrès pour la politique publique de l’hébergement d’urgence. Elle souligne la « réussite du plan d’humanisation des centres d’hébergement ». 64 % des structures ont réalisé des travaux de réhabilitation pour un coût moyen par place de 20 237 euros, et 76 % des établissements ont réalisé des travaux d’individualisation. La surface des chambres individuelles a été augmentée en moyenne de 2 m2.

L’offre de services est améliorée et se rapproche davantage de celle des logements foyers : 41 % des chambres sont désormais équipées de sanitaires, contre 16 % avant les travaux.

La surface des espaces collectifs (accueil, bagagerie) a également augmenté mais des améliorations restent possibles : 21 % des établissements sont encore sans espace d’accueil, 59 % sans bagagerie. 40 % restent fermés en journée.

Les personnes accueillies sont mieux associées

La seconde satisfaction vient de la meilleure association des personnes accueillies à la vie des structures, conformément au Plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté de 2013, lequel a retenu le principe de la participation des personnes en situation de pauvreté à l’élaboration et au suivi des politiques publiques qui les concernent.

La Cour note toutefois que cette participation est plus aisée au niveau national que dans les structures d’hébergement, « les publics accueillis ayant peu l’habitude d’une expression organisée au sein d’une collectivité ».

La politique publique en progrès sur quatre autres points

La politique publique de l’hébergement d’urgence s’est améliorée sur quatre autres points : la continuité de la prise en charge des personnes, moins remises à la rue après une nuit, avec des durées d’accueil allongées ; la prévention des expulsions locatives et la reconquête des contingents préfectoraux de logements sociaux, quoiqu’encore « inégale » en fonction des départements ; une résorption plus active des bidonvilles et la création des services uniques d’accueil et d’orientation.

Le contexte économique, social et international compromet les efforts

Tous ces efforts, « sensibles », sont « compromis par le contexte économique, social et international ». La Cour des comptes souligne à cet égard la prolongation de la crise économique de 2008, ayant pour effet l’augmentation de la pauvreté concernant 14,1 % de la population en 2014, l’accroissement des flux migratoires en Europe (+ 27 % de demandeurs d’asile entre 2012 et 2015) et une évolution du profil des personnes sans domicile. Ils sont en outre insuffisamment adaptés aux besoins d’hébergement et de logement.

Le rapport pointe ainsi « l’échec du plan de réduction des nuitées hôtelières » (+ 131 % entre 2010 et 2014), « la délicate mise en place de la réforme du droit d’asile » ainsi que l’incapacité à répondre aux engagements du plan « répondre au défi des migrations, respecter les droits, faire respecter le droit », dit plan « migrants ».

Le logement d’abord

La Cour invite l’État à ne pas céder à « la pression de l’urgence ». Elle souligne ainsi l’intérêt à poursuivre les actions appliquant le principe du logement d’abord, « souvent moins coûteuses que la création en urgence de places d’hébergement », et efficaces pour « sortir durablement de la précarité les personnes sans domicile ». Sans solution durable de logement, « ces personnes alternent de brefs séjours dans des structures aux statuts variés et des retours à la rue », note le rapport.

Pilotage pointu et articulé avec les autres politiques publiques

Pour répondre aux enjeux d’hébergement et de logement en tenant compte des contraintes existantes, la Cour préconise « un pilotage plus précis, notamment sur le plan budgétaire, et une articulation mieux définie avec les autres politiques publiques qui influent sur la demande d’hébergement d’urgence ». Elle encourage ainsi l’État :

  • à reconquérir les contingents préfectoraux de logements sociaux – pour lesquels la loi Égalité et citoyenneté a supprimé la délégation aux communes ou EPCI ;
  • à mettre en place rapidement un service intégré de l’accueil et de l’orientation unique par département ;
  • à créer une base statistique et anonyme des publics accueillis ;
  • à ne plus sous-budgétiser de façon systématique les crédits en loi de finances, tant pour les demandeurs d’asile que pour les dispositifs généralistes ;
  • à créer une coordination nationale de gestion de mise à l’abri des personnes évacuées des campements illicites.

La dernière recommandation de la Cour invite le gouvernement à privilégier la construction de logements très sociaux en favorisant les prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI) dans l’allocation des aides à la pierre. Pour 2017, le conseil d’administration du Fonds national des aides à la pierre du 1er décembre 2016 a prévu le financement de 142 428 logements locatif sociaux dont 38 889 PLAI.

La palette des lieux d’hébergement et des offres de logement

La politique d’hébergement généraliste comporte deux branches, une pour l’hébergement et une pour le logement. La première (112 366 places en 2015) regroupe les centres d’hébergement d’urgence, les nuitées d’hôtel principalement réservées aux familles, les lits halte soins santé et les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS).
Les solutions logement (215 750 places en 2015) sont mise en œuvre dans les résidences sociales, les pensions de famille, les foyers de jeunes travailleurs ou l’habitat jeunes, les résidences autonomie – ex. logements-foyers pour personnes âgées, les logements ordinaires en sous-location ou en gestion locative adaptée, avec un accompagnement social des locataires.
Le dispositif national d’accueil (DNA) s’adresse aux demandeurs d’asile qui sont accueillis dans les centres d’accueil de demandeurs d’asile (Cada – 29 778 places), les hébergements d’urgence pour demandeurs d’asile (HUDA – 18 910 places), à caractère temporaire ou pérenne, et sur les places d’accueil temporaire du service de l’asile (AT-SA – 5 500 places).

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