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Logement social | 03/03/2017
La Cour des comptes demande de réserver l’accès des HLM aux modestes d’entre les modestes
par Nathalie Levray
HLM-immeuble-logement-UNE © Monregard-Fotolia

Un rapport thématique de la Cour des comptes rendu public le 22 février évalue la politique publique du logement social au regard de l’accès des publics modestes et défavorisés. Malgré un excédent de logements sociaux par rapport au nombre de personnes éligibles, le parc social ne permet pas de loger dans des délais raisonnables les publics concernés. La moitié d’entre eux n’accède pas à un HLM. Le rapport explique cette incapacité par l’inertie du parc social qui freine son adaptation à l’évolution des besoins, par l’inertie de l’occupation qui fige les locataires dans leur logement, par une politique trop tournée vers la construction et trop peu vers une gestion active du parc existant. Pour réorienter la politique publique du logement social, les magistrats de la rue Cambon fixent trois pistes d’évolution : mieux cibler les publics modestes et défavorisés, proposer davantage de logements, notamment sociaux et très sociaux, sans augmenter la dépense publique, et trouver une cohérence au niveau territorial.

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Dans un rapport thématique rendu public le 22 février, « Le logement social face au défi de l’accès des publics modestes et défavorisés », la Cour des comptes présente le résultat de son évaluation de la politique publique du logement social, élaborée à partir des « positions respectives des parties prenantes ».

Une politique qui ne loge pas les bons publics

Parmi « les constats partagés », le rapport vise en premier celui d’une politique publique qui ne remplit pas la première mission assignée au logement social par la loi de 1998, à savoir loger les populations de ressources modestes ou défavorisées.

Malgré « une ouverture croissante » du parc social, l’accès reste difficile à ces populations. Ni les aides personnelles, ni la mobilisation des logements les plus accessibles ne permettent aux ménages les plus pauvres (un demandeur sur 6) de s’y loger, et le rapport interroge les attributions dont les critères sont opaques pour trois quarts des organismes publics.

Ainsi seulement une moitié des locataires vivant sous le seuil de pauvreté est logée dans le parc social (à 40 % de sa capacité). Pourtant, note le rapport, « [sa] dimension lui permettrait de tous les accueillir » : le nombre de logements sociaux est en effet d’un million supérieur à l’effectif total des personnes situées sous le seuil de pauvreté.

Une politique qui subventionne mal la construction

Adoptant une position paradoxale au vu du nombre de demandes de logements insatisfaites, les Sages de la rue Cambon critiquent par ailleurs la construction de toujours plus de logements sociaux (130 000/an en 2016). Le rapport questionne « la pertinence de cette dynamique », qui coûte cher aux finances publiques, et produit des logements neufs mal localisés, mal dimensionnés et trop chers, « souvent inadaptés aux besoins réels des demandeurs ». Il pointe en outre « l’inertie du patrimoine immobilier », frein de son adaptation à l’évolution des besoins ainsi que des constructions sans approche territorialisée des besoins, sans ciblage sur les zones tendues et sur les logements sociaux et très sociaux.

À l’appui de cette remise en cause, le rapport note que l’effort de construction entre 2002 et 2013 a augmenté de 600 000 logements l’offre sociale alors que le nombre des attributions a diminué de 70 000 par an.

Une opportunité de mixité renforcée par la loi Égalité et citoyenneté

La politique publique du logement social doit par ailleurs contribuer à la mixité des villes et des quartiers. L’équilibre entre les modes de logement est cependant délicat à trouver avec un logement social largement majoritaire dans les quartiers en politique de la ville (QPV). Mais, à l’inverse, plus des trois quarts de logements sociaux – dont 1,2 million de logements à bas loyers – sont situés hors des QPV. Une aubaine à saisir pour favoriser la mixité. Si Pascal Duchadeuil, président de chambre, note deux mesures de la loi Egalité et citoyenneté « conformes aux orientations » du rapport (le quart des demandeurs les plus défavorisés logés dans 25 % des logements sociaux situés hors des quartiers prioritaires de la politique de la ville, la publication obligatoire des critères d’attribution et la location choisie), il regrette l’absence de dispositions relatives au plafond de ressources et à une gestion active du parc HLM.

Revoir les plafonds de revenus

Car, à la problématique des personnes à revenus élevés vivant en HLM – les critères actuels permettent aux deux tiers de la population d’y accéder – le rapport préconise d’en réserver l’accès aux modestes d’entre les modestes. Il faut, selon la cour, revoir les critères d’attribution en zones tendues, notamment en diminuant, en les territorialisant, les plafonds de ressources des publics éligibles.

Rendre mobiles les locataires

Alors qu’elle relève une « inertie des occupations », d’une durée moyenne de treize ans (sept ans dans le secteur privé) avec un faible taux de rotation (9,6 % en moyenne), la Cour propose d’augmenter le nombre de logements à louer sans construire.

À cette fin, les bailleurs devraient être incités à améliorer la rotation de leur parc, en passant à une « gestion active ». Ils seraient ainsi « récompensés » (sur la part des ressources mutualisées entre organismes HLM) pour une « politique de rotation accélérée » de leurs résidents.

Ainsi les locataires dont les revenus dépassent les seuils réglementaires de revenus (entre 470 et 500 000 ménages) ou ceux qui ont vu leurs conditions de vie s’améliorer devraient-ils, dans les zones les plus tendues, être incités à partir par un seuil abaissé du surloyer et des loyers alignés au niveau du marché.

Limiter la durée du bail

Constatant l’impuissance des instruments de mobilité actuellement en vigueur (surloyer pour 2 % des locataires ou doublement des plafonds de ressources), le rapport recommande d’adopter le contrat de location à durée limitée dans les zones tendues.

À son terme et après examen de la situation du locataire, le bail ne serait renouvelé que si les ressources n’ont pas évolué. En réaction à cette entorse au principe du droit au maintien dans les lieux, l’Union sociale pour l’habitat (USH) déclare rester « attaché à des baux à durée illimité accompagnés de clause de sortie ».

Pour un pilotage intercommunal

Les recommandations de la Cour des comptes revêtent une forte dimension de territorialisation de la politique publique du logement social.

Les Sages de la rue Cambon semblent beaucoup attendre de la gestion intercommunale du logement et, à cet égard, les conférences intercommunales du logement leur paraît un outil utile à la prise en compte des caractéristiques locales du marché du logement pour mener la bonne politique.

Vers une articulation des politiques publiques ?

Reste que, si ces mesures peuvent améliorer ponctuellement la situation résidentielle d’une partie des plus démunis, il n’est pas certain que ceux qui quitteront leur logement social trouveront à se loger dans le parc privé à des conditions financières soutenables ; pas plus qu’il n’est évident que les personnes logées dans des conditions indécentes ou hébergées en centres, chambres d’hôtel, etc. pourront ainsi accéder au logement HLM.

Pour offrir des alternatives à ces populations en quête d’un logement décent et adapté à leurs besoins, ne faudrait-il pas davantage articuler la politique publique du logement social avec les autres politiques publiques ayant à voir avec le logement : politique de la ville, politique de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, politique d’urbanisme et d’aménagement, politique fiscale ?


Chiffres Clés

  • 4,8 millions de logements, soit 1/6e des logements et 50 % du parc locatif.
  • 53 % de l’offre située en zone tendue, pour 73 % de la demande.
  • 1,9 millions de demandeurs et 4 ans d’attente (8 ans en Ile-de-France).
  • 40 % d’écart moyen entre les loyers social / parc privé, soit de 260 à 400 euros/mois pour un logement.
  • 48 % des occupants ne sont pas modestes.
  • 8 milliards d'euros/an d’aides personnelles au logement.
  • 7,6 milliards d'euros/an consacrés à la construction de logements sociaux.
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