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Protection sociale | 08/09/2017
Droits des usagers : le défenseur des droits dénonce des contrôles ciblés et fait 16 recommandations
par Nathalie Levray
Défenseur des droits-UNE © NLH

Un rapport du Défenseur des droits, présenté le 7 septembre à la presse, sonne l’alarme sur les atteintes portées aux droits des usagers au cours des procédures pour suspicion de fraude aux prestations sociales. Il dénonce des contrôles ciblés sur les plus vulnérables.

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Non-recours aux prestations et droits sociaux

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Le rapport « Lutte contre la fraude aux prestations sociales : à quel prix pour les droits des usagers ? » pointe un manque de cohérence des règles et des pratiques administratives, un défaut d’information des usagers dont les droits de la défense et la dignité ne sont en outre pas respectés. Le Défenseur des droits formule 16 recommandations.

Il préconise de revoir la définition de la fraude pour intégrer la dimension intentionnelle, et de ménager aux bénéficiaires un droit à l’erreur, tout en les informant mieux sur les procédures de contrôle et de sanction. Selon lui, les obligations déclaratives de l’usager devraient être simplifiées et les contrôleurs formés, notamment au principe du contradictoire, pour renforcer les droits de la défense.

Les décisions doivent être notifiées et motivées, ajoute le rapport qui insiste sur la nécessité de garantir un reste à vivre lors du recouvrement des dettes. Jacques Toubon espère pouvoir faire avancer quelques-unes de ces recommandations dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

« On attaque fort », a déclaré Jacques Toubon, Défenseur des droits, à la presse en présentant ce rapport. D’abord, signale-t-il, en raison des « grands bouleversements » que notre système de protection sociale risque de connaître et de « l’évolution plutôt négative de la faculté d’accès aux services publics, notamment sociaux ».

Ensuite, ajoute-t-il, les demandes des usagers auprès de ses services en vue du respect des droits à la protection sociale sont montées en puissance depuis 2014 (40 % des réclamations en 2016).

Instaurer un contrôle aléatoire pour lutter contre les discriminations

Les personnes les plus vulnérables sont les plus susceptibles d’être ciblées par la lutte contre la fraude aux prestations sociales (+ 40,6 points de % en plus) en raison d’un système qui s’appuie sur le croisement, l’interconnexion et l’exploitation des fichiers de données, et des critères discriminants utilisés pour lancer un contrôle : lieu de naissance, nationalité, niveau de revenus ou activité professionnelle.

Le rapport préconise un système de « contrôle aléatoire » pour « assurer l’égalité de traitement des bénéficiaires de prestations sociales ».

Concilier pouvoir des organismes et droit des usagers

La lutte contre la fraude aux prestations sociales dans les branches maladie, retraite, famille et à Pôle Emploi (3 % du montant total de la fraude détectée en 2015, selon la Délégation nationale à la lutte contre la fraude) entraîne une « forme d’insécurisation » pour le demandeur de prestations, « pris en tenaille » entre une procédure déclarative simplifiée mais propice aux erreurs et un dispositif de contrôle de plus en plus étoffé. Le rapport expose les « tensions constatées », dues à la « difficile conciliation entre les pouvoirs des organismes et les droits des usagers de services publics de protection sociale ».

Reconnaître le droit à l’erreur

Le manque de cohérence des règles et des pratiques a, par exemple, pour conséquence de considérer des « erreurs de bonne foi » – dont le risque est encore accru par la dématérialisation des procédures – comme des manœuvres frauduleuses et sanctionnées comme telle.

La recherche de l’intentionnalité de l’erreur ou de l’oubli doit être imposée aux services, en intégrant à l’article L.114-7 du code de la sécurité sociale « l’intention frauduleuse comme élément constitutif de la fraude ».

Cette recommandation est « la plus importante » du rapport, juge Jacques Toubon. Il invite le gouvernement à étendre aux particuliers, bénéficiaires de services sociaux, le projet de loi relatif au droit à l’erreur et à la simplification administrative qui ne vise que les entrepreneurs et la matière fiscale.

Mieux informer et simplifier les déclarations

La qualité de l’information est en outre primordiale pour éviter les risques d’erreur. Or, elle est « insuffisamment intelligible », relève le Défenseur des droits qui regrette que les moyens d’accès simples comme le téléphone ou le guichet soient les premiers concernés par la réduction des moyens, et ce, d’autant que le cadre juridique est fort complexe.

Le rapport formule la recommandation « d’harmoniser et de simplifier les procédures », notamment le contenu des obligations déclaratives en s’inspirant, là encore, de ce qui est mis en place pour les entreprises, avec le dispositif « Dites-le nous une fois ».

Il préconise d’informer les usagers de façon plus systématique et formelle sur les déclarations de changement de situation et la coopération interorganismes.

Former les contrôleurs

La lutte contre la fraude sociale ne peut pas faire l’économie des droits de la défense et du respect de la dignité humaine.

Si la fonction de contrôleur doit davantage être encadrée juridiquement par le ministère de la Santé, les organismes (caisses d’allocations familiales, d’assurance retraite et de santé au travail, du régime social des indépendants, de l’assurance maladie, de la mutualité sociale agricole ou agences Pôle emploi) ont à revoir la formation de leurs agents en charge des enquêtes, note le rapport. Le Défenseur des droits rappelle à cet égard :

  • l’obligation de « notifier les griefs », en motivant par exemple un recouvrement d’indu – le principe d’un cadre procédural contradictoire dans lequel l’usager doit pouvoir se défendre ;
  • l’existence de règles déontologiques du contrôleur, de ses droits et devoirs comme de ceux de l’usager.

Éviter la spirale infernale aux usagers convaincus de fraude

Même fraudeur, un usager possède des droits qui doivent être respectés par l’administration. Rappelant ce principe, le rapport formalise deux propositions pour éviter la spirale infernale aux usagers convaincus de fraude :

  • l’unification des pratiques des organismes pour tenir compte des situations personnelles en matière de reste à vivre, de plan de remboursement personnalisé et d’échelonnement des paiements ;
  • l’instauration d’un délai maximal de suspension du versement des prestations en cas d’enquête pour suspicion de fraude.

Jacques Toubon se faire entendre dans le PLFSS 2018

Une fiche intitulée « Quels sont mes droits ? » est éditée à destination des usagers pour les aider à faire respecter leurs droits.

Jacques Toubon s’est dit « préoccupé par la distance entre les services publics et les affiliés sociaux, et la déshumanisation » de l’accès aux droits sociaux.

Il espère « se faire entendre des pouvoirs publics » et « faire avancer quelques-unes des propositions de ce rapport dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

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