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Protection de l’enfance | 31/05/2018
Olinpe doit monter en puissance pour anticiper les besoins sociaux en matière de protection de l’enfance
par Nathalie Levray
Protection enfance-Ne pas utiliser le dessin pour un autre article Pascal_Gros

Bien que l’obligation légale date de 2007 et ait été renforcée en 2016, les départements peinent à transmettre les données relatives à l’observation longitudinale, individuelle et nationale en protection de l’enfance à l’Observatoire national de la protection de l’enfance.

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Protection de l’enfance : la loi renforcée

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L’analyse quantitative et qualitative à l’échelle du territoire est pourtant une chance pour mieux comprendre les parcours des enfants protégés et réajuster les mesures proposées.

Entre 2012 et 2017, ils sont seulement quarante-deux départements à avoir transmis au moins une fois leur base de données « protection de l’enfance » à l’observatoire national éponyme. C’est pourtant une obligation légale depuis la loi du 5 mars 2007.

Cette transmission s’opère par un dispositif d’observation longitudinale, individuelle et nationale en protection de l’enfance (Olinpe), mis en place en 2011 et piloté par l’Observatoire national de la protection de l’enfance (ONPE).

La loi du 14 mars 2016 l’a renforcé et son décret d’application du 28 décembre 2016 en étend le périmètre. Doivent être transmises, outre l’information préoccupante, les prestations administratives, hors aides financières, ainsi que les mesures judiciaires en protection de l’enfance. De plus, les jeunes majeurs ont intégré le dispositif. L’enfance délinquante aussi, mais le décret d’application reste attendu.

Tracer le parcours de l’enfant

Pour Jean-Marie Muller, président de la Fédération nationale des associations départementales d’entraide des personnes accueillies en protection de l’enfance (Fnadepape), Olinpe est « une chance pour tracer le parcours d’un gamin » et « un bon outil pour évaluer les politiques publiques ».

Il attribue en revanche le relatif mauvais score de la remontée des données vers l’ONPE à « un manque de volonté de la part des conseils départementaux ». Une affirmation en partie démentie par l’Assemblée des départements de France (ADF) qui souligne le souhait des élus de « disposer d’éléments en vue d’éclairer et d’orienter la construction de leur politique publique », mais indique qu’une participation franche et massive des départements serait suspendue à un « accord sur les objectifs à atteindre » ainsi qu’à « un manque de communication » entre départements et ONPE.

Le point de vue ne colle pas exactement aux remontées du terrain, si l’on en croit l’enquête diligentée par l’ONPE auprès des 101 départements, dans le cadre du plan d’action lancé en 2016 par le ministère des Familles, de l’Enfance et des Droits des femmes, et parue en juin 2017. Les 72 réponses reçues font ressortir trois grands types de difficultés : « celles renvoyant à la connaissance et au sens de la démarche mal appréhendé par les personnels, celles afférentes aux logiciels, à leur paramétrage ou à un module d’extraction des données indisponible ou inadapté, et celles liées à l’organisation et aux contraintes départementales en termes de moyens humains et financiers ».

En réponse, Adeline Renuy, chargée d’études à l’ONPE, identifie la « formation des agents à chaque étape de la remontée des informations », comme l’un des principaux leviers d’action pour l’efficience du dispositif. Un effort de pédagogie doit en outre être réalisé pour donner à voir l’usage des données collectées par les agents.

Le rôle des conseils départementaux

Tout en revendiquant une « amélioration » de Olinpe et une « inversion du processus de construction des outils » par un pilotage davantage irrigué par les « attentes » des départements, l’ADF se déclare « plutôt optimiste ».

Un sentiment partagé par l’ONPE qui note « une progression et une montée en puissance des conseils départementaux » s’accompagnant de « beaucoup de travail et de production de données » au sein des services.

Reste que l’efficacité du dispositif Olinpe tient aussi à l’existence des observatoires départementaux de la protection de l’enfance (ODPE). Créés par la loi de 2007, mis en œuvre au compte-gouttes par les conseils départementaux, ils complètent pourtant le dispositif d’observation nationale par des outils d’évaluation et d’adaptation aux besoins locaux, ainsi que par l’analyse des besoins et des offres de formation sur le département.

Observateur permanent et privilégié, l’ODPE peut en outre être associé à chacune des phases de suivi du schéma départemental relatif à la protection de l’enfance, et devenir un point d’appui favorisant la collaboration et l’articulation des acteurs du secteur.

Un plan d’accompagnement en 2018 ?

L’ONPE accompagne les départements dans la mise en œuvre d’Olinpe et dans l’exploitation et la valorisation de leurs données. Plusieurs d’entre eux, volontaires, sont associés aux travaux, notamment en participant à ses comités de pilotage et techniques, chargés de penser globalement le dispositif et de travailler à partir des expériences des départements. L’accompagnement méthodologique et technique de tous les départements se réalise par le biais d’un séminaire technique annuel des ODPE, de réunions de travail et de rencontres sur le terrain. Un plan d’accompagnement des départements pour la collecte, la transmission et l’exploitation des données devrait voir le jour en 2018.

Analyse des données en protection de l’enfance

Au-delà du pur respect de l’obligation légale, aussi contraignante soit-elle, l’outil Olinpe présente un intérêt réel. C’est un collecteur de données en protection de l’enfance alors qu’aucune donnée n’existait il y a peu ou prou, et que, plus récemment encore, les données apparues « ne permettaient pas de tirer une analyse au plan national », remarque ­Adeline Renuy.

Car les chiffres en eux-mêmes ne veulent rien dire. Que signifie, par exemple, le nombre d’enfants pris en charge par une action éducative en milieu ouvert dans tel département ? Pour être utiles, les données doivent être analysées, rapprochées de références et de travaux de recherche existants, et transformées dans une approche qualitative pour être ensuite renvoyées vers les acteurs des territoires.

Parce que les données « ne portent pas toujours sur le même phénomène, les mêmes populations, les mêmes temporalités, et ne correspondent pas toujours aux mêmes modes de calcul », explique le rapport 2017 de l’ONPE, leur explication et leur contextualisation sont essentielles pour être comprises et exploitées de façon pertinente.

C’est le travail réalisé par les équipes de l’ONPE sur la base des données qui lui sont transmises, retraitées dans un mouvement d’aller-retour avec l’OPDE et les services départementaux, qui permet de qualifier informations et connaissances pour les rendre comparables.

Stratégie nationale en protection de l’enfance

Car, si les données sont nécessaires pour améliorer la connaissance des profils sociodémographiques des enfants et des familles, des grandes problématiques à l’origine de la prise en charge et des modalités de leur suivi, leur exploitation et leur analyse offrent des comparaisons utiles qui éclairent la politique nationale.

« La production de connaissances est inscrite dans les missions de l’ONPE et cette connaissance est nécessaire à la prise de décision », indique Gaëlle Guibert, chargée d’études à l’ONPE. L’ADF reconnaît d’ailleurs l’intérêt de « capitaliser et valoriser les données en protection de l’enfance pour orienter les politiques publiques ».

Le conseil départemental du Finistère, engagé avec son ODPE dès 2012, en est persuadé. Il voit, de plus, dans la remontée d’informations un moyen « de rendre visible une politique publique trop méconnue, de lui donner du sens et d’irriguer, via les travaux de l’ONPE, la stratégie nationale en protection de l’enfance pour 2018-2022 ».

C’est pourquoi il y pourvoit chaque année alors même que le tableau de bord reçu de l’ONPE « ne [lui] sert pas beaucoup parce qu’il arrive avec des données à n-2 alors que l’observatoire du Finistère a déjà travaillé à n-1 ».

Gaëlle Castrec, responsable de l’Observatoire départemental de la protection de l’enfance du Finistère, direction enfance famille

« L’intérêt réside dans l’évolution de nos pratiques d’observation »

Je travaille en binôme avec Vincent Spiesser, statisticien du département dédié « enfance, famille ». Cette double compétence est essentielle pour éviter des erreurs d’interprétation. Le département collecte et transmet entre deux tiers et trois quarts des 105 variables du décret. C’est déjà très utile pour mieux connaître notre public. Sur cette base, l’ONPE conduit une première analyse et nous transmet un livret d’échanges, auquel nous répondons. Un tableau de bord est ensuite finalisé. Ces tableaux partagés nous permettront, à terme, de nous situer par rapport aux autres départements. L’intérêt du dispositif réside dans l’évolution de nos pratiques d’observation. La restructuration de notre entrepôt de données qui a accompagné la construction du processus de transmission à l’ONPE nous permet de réaliser beaucoup plus facilement des analyses quantitatives avec une approche « Parcours de l’enfant », plutôt que par dispositif comme auparavant.

Indicateurs et parcours type

Celui-ci s’est cependant volontairement engagé aux côtés des Côtes-d’Armor et du Vaucluse, de trois membres de l’ONPE et de la Drees dans un groupe de travail spécifique, issu du comité technique de l’ONPE, en vue d’analyser les données transmises et d’optimiser leur exploitation. Cette analyse longitudinale porte sur les enfants nés en 2012 ayant bénéficié d’au moins une prestation ou mesure de protection de l’enfance dans ces trois départements.

Une note d’actualité doit paraître très prochainement, laquelle valorisera les données de ces trois départements, impliqués dans le dispositif Olinpe depuis plusieurs années, grâce à un ensemble de constantes, définies et testées, relatives aux parcours des enfants. L’objectif d’Olinpe est de multiplier ces analyses avec des départements volontaires dont les données qualifiées permettront de reconstituer les parcours des mineurs et des jeunes majeurs protégés et de faciliter la continuité et la cohérence des actions mises en œuvre.

L’observation au long cours et sans rupture d’un enfant protégé doit à terme déboucher sur des parcours types et la construction d’indicateurs, autant d’éléments de cadrage objectivés pour orienter, piloter, affiner et évaluer la politique publique de protection de l’enfance, au niveau national et à l’échelle locale.

Socle commun

Les enjeux sont cruciaux pour les départements. En Haute-Savoie, Martine Lévêque, directrice départementale de la protection de l’enfance, explique que « le décret de 2011 a obligé le pôle de la protection de l’enfance et la direction sociale du département à reparamétrer l’ensemble des données utilisées ».

Il a ainsi fallu repréciser les définitions, par exemple du signalement et de l’information préoccupante, les procédures, le rôle et la place de chacun dans le repérage des situations, formater les sources, origines et motifs pour que « les informations et données puissent être partagées par tous, au sein du département et au niveau national et être comparées ». Ce travail n’est pas à sens unique.

« Le département ne reconnaissait pas le placement à domicile, non prévu par la loi ; notre travail a permis de faire évoluer le référentiel national sur ce point », fait valoir la directrice. Au-delà de ce travail de renseignement des critères du décret de 2016, l’observation est par ailleurs stratégique pour disposer d’une connaissance fine des problématiques du territoire et anticiper l’évolution des besoins sociaux et médico-sociaux en vue d’améliorer les pratiques. Le dispositif contient en effet un volet d’échanges de pratiques et présente sur le site dédié aux ODPE les différentes expériences territoriales.

Martine Lévêque relève l’importance d’objectiver la politique locale par le traitement statisticien : « ce serait une faute de ne pas utiliser les données pour écrire le schéma départemental », estime-t-elle. Quand tous les départements participeront, un socle commun pourra prendre forme. Olinpe contribuera alors vraiment à la prise de décisions politiques nationale et locales adaptées aux besoins des enfants et de leurs familles.

© ONPEAgnès Gindt-Ducros, directrice de l’Observatoire national de la protection de l’enfance

« Il faut transformer des variables d’activité en variables populationnelles »

La dynamique de transmission des informations a beaucoup progressé ces derniers mois. L’enjeu est de recueillir suffisamment de données cohérentes pour les harmoniser et en donner une lecture qui puisse éclairer la politique nationale et assurer des points de comparaison entre départements. Le travail avec les ODPE est indispensable pour appréhender la réalité d’un territoire. Il ne s’agit pas de porter un jugement sur une politique locale mais de s’interroger sur ses particularités et la spécificité des réponses apportées. Les données quantitatives ont parfois besoin d’être complétées par des analyses qualitatives pour être utilisées efficacement. L’objectif est de transformer des variables d’activité en variables populationnelles qui, d’une part, font sens pour les professionnels de la protection de l’enfance et, d’autre part, fournissent aux élus départementaux des instruments pour définir et conduire la politique décentralisée en protection de l’enfance.


Chiffres Clés

  • 73 départements ont mis en place un ODPE.
  • 18 sont en construction au 6 octobre 2017.

(Rapport ONPE 2017.)

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