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Social | 19/10/2018
Intercommunalité sociale : l’anarchie organisée
par Laure Martin
AIDE SOCIALE © Michael_Brown-AdobeStock

Le nouveau partage de compétences acté par la loi Notre, l’essor des métropoles (loi Maptam), le développement des processus de contractualisation à l’échelle des territoires que l’on retrouve par exemple dans la loi Santé ou dans la loi d’adaptation de la société au vieillissement interrogent le rôle de chaque collectivité. Faut-il tendre vers un modèle d’organisation unique pour assurer une égalité de traitement aux bénéficiaires de l’action sociale ? Si le mythe égalitariste semble avoir fait son temps, trouver la bonne échelle et tendre vers plus d’homogénéité dans la distribution de l’aide sociale n’est pas seulement une injonction financière mais une façon de mieux répondre aux besoins.

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Intercommunalité sociale : l’anarchie organisée

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L’organisation territoriale de l’action sociale relève d’une « anarchie organisée ». C’est ce qui ressort d’un récent rapport des étudiants de l’Institut national des études territoriales (Inet) sur l’organisation territoriale de la République en matière sociale, commandé par l’Association nationale des directeurs d’action sociale et de santé des départements et des métropoles (Andass) et l’Association des cadres territoriaux de l’action sociale (Actas, ex-Anccas).

« Face à la récupération des compétences sociales, les métropoles ont dû se positionner rapidement alors que leurs cadres d’actions et leurs réflexions étaient souvent balbutiants sur le champ social. Le transfert s’est réalisé sur des enjeux finalement assez techniques et financiers », explique Maud Renon, référente de l’étude et directrice des solidarités et de la santé à la ville et Eurométropole de Strasbourg.

Les métropoles ont dû mener, seules, un travail dense dans la complexité de l’ingénierie en se positionnant rapidement sur l’appropriation des compétences transférées du département tout en assurant la qualité du service rendu. « En dehors du cadre de la validation de la cour régionale des comptes, l’État n’a pas offert de méthode partagée entre les métropoles pour les accompagner. C’est une étape qui aurait été utile car nous avons tous des organisations différentes », ajoute Maud Renon.

Faire confiance aux territoires

Pour permettre une réelle appropriation des compétences par les métropoles, le rapport plaide pour une régulation de l’organisation actuelle de l’action sociale en leur « laissant le temps de la construction et en faisant confiance aux territoires pour une meilleure appropriation locale », explique Maud Renon. Car les défis à relever sont nombreux : massification du public, complexité des parcours, numérisation. Quid de l’absence de volontarisme local ou de maturité des collectivités ? « Des outils devraient être donnés par l’État afin de garantir l’équité des territoires. Nous apprenons en faisant, développons les synergies avec les politiques publiques portées par la métropole ou les villes-centres, et nous développons une dynamique sociale nouvelle à l’échelle métropolitaine », estime-t-elle.

Plus globalement, « les dernières réformes territoriales avec la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (Maptam) et la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (Notre), ont eu un impact sur la façon dont les acteurs travaillent ensemble », souligne Hélène-Sophie Mesnage, déléguée générale adjointe (DGA) de l’Union nationale des centres communaux d’action sociale (Unccas). Et d’ajouter : « depuis janvier 2017, il y a 30 % d’intercommunalités en moins, mais elles sont plus grandes, ce qui pose la question de l’organisation de l’accompagnement social localement. »

Le transfert et la délégation de compétences des départements aux métropoles les obligent à travailler ensemble pour une prise en compte appropriée des besoins des usagers. « La culture sociale des métropoles va se développer et elle fait sens dès lors que l’on rentre, avec le temps, dans les dispositifs. Mais elle va dépendre de la vision portée et développée par les acteurs administratifs et politiques », estime Maud Renon. Sur ce point, le facteur humain est très important.

Vente à la découpe

« L’Andass s’est battue contre la métropolisation autoritaire imposée par la loi Notre. Nous sommes contre cette vente à la découpe des compétences sociales. On fait croire que la métropole est sur le développement économique et social mais la loi n’est qu’illusion car les compétences déléguées ne concernent que de vastes dispositifs comme le fonds de solidarité pour le logement (FSL), mais pas des politiques publiques », fait savoir Roland Giraud, ancien président de l’association, aujourd’hui membre du conseil d’administration.

Si ­l’Andass ne se positionne pas contre les métropoles, elle regrette néanmoins que leur mise en place ait ajouté un niveau technocratique entraînant une nouvelle répartition des compétences, sans correspondre à la réalité d’un diagnostic partagé sur le territoire. « Certaines métropoles regroupent 50 à 60 communes. Quelle peut être l’action sociale à ce niveau-là ? », s’interroge Roland Giraud. L’Andass défend davantage un maillage de proximité et plaide pour une délégation de compétences à géométrie très variable en fonction des évaluations des territoires. « Nous prônons un travail en intercommunalité le plus souvent possible pour poser des diagnostics communs et répondre à des problématiques communes.

Mais il n’existe pas forcément de bonne échelle territoriale pour les actions sociales. Dans certains territoires, c’est le quartier, pour d’autres la commune ou encore un regroupement de communes. Mais il est vrai que ce mode d’organisation peut être compliqué lorsque les communes ne sont pas concernées par les mêmes problématiques », indique Claudine Paillard, secrétaire générale adjointe de l’Actas.

Mise en place d’un CIAS

Pour l’Actas, mettre en place un centre intercommunal d’action sociale (CIAS) dès qu’une envie de travailler ensemble sur des sujets sociaux est actée par les communes, paraît indispensable. « L’ensemble du territoire devrait d’ailleurs, dans l’idéal, être couvert par des CIAS. Cela permet d’avoir un service de meilleure qualité. Mais pour les métropoles, la création de nouveaux CIAS sur un territoire infra-métropolitain ne semble pas juridiquement possible. C’est dommage », estime ­Claudine Paillard.

Sur les grands centres urbains, la métropole a vocation à s’occuper, à plus ou moins long terme, des questions de proximité du citoyen. « Ce n’est sans doute pas mûr aujourd’hui car les métropoles ont vraiment absorbé de nombreuses compétences. Les usagers s’y perdent mais cela risque d’être la voie naturelle », rapporte Claudine Paillard.

Et pour les territoires non métropolisés ? « On pourrait imaginer que sur l’action sociale, les départements s’occupent du reste du territoire », suggère-t-elle. Position qui n’est pas celle de l’Andass, pour qui le département est un bon niveau d’ingénierie car il a un rôle d’assembleur qui met en commun les compétences pour ensuite ouvrir la discussion en fonction des réalités de terrain.

Définir la bonne échelle

Comment dès lors avoir une offre équitable ? Les configurations territoriales étant diverses, « cela rend illusoire le modèle unique. Les CCAS et CIAS contribuent à la réponse sociale de proximité qu’attendent les personnes. Il faut faire confiance à l’intelligence des territoires », considère Hélène-Sophie Mesnage.

Accepter qu’ils soient différents, c’est aussi ce que soutient l’Andass. « On se trompe autour du mythe égalitariste qui ne fait que renforcer les inégalités. D’un département à l’autre, les besoins et les attentes ne sont pas les mêmes. On ne peut pas traiter de la même manière les Hauts-de-Seine et le Pas-de-Calais », indique Roland Giraud. L’introduction de plus d’équité va dépendre de l’aspiration des initiatives locales.

« Notre philosophie, c’est le partenariat d’actions, car seul on n’existe pas », ajoute-t-il. Le département aurait alors besoin des communes et des intercommunalités, qui produisent de l’action sociale en fonction des diagnostics territoriaux partagés, pour une démarche d’amélioration des services afin de voir ce qui peut être mis en synergie. Définir la bonne échelle de compétences et d’organisation est nécessaire pour garantir des services égalitaires.

« Cela doit permettre d’avoir des services les moins déséquilibrés financièrement. Aujourd’hui, elle est institutionnelle mais peut-être qu’elle devrait être plus désinstitutionnalisée pour réfléchir au mode de collaboration à mettre en place à l’échelle du territoire et ainsi essayer d’avoir une plus grande homogénéité nationale en termes de services à offrir à la population », estime Claudine Paillard, qui plaide pour un changement d’approche.


Chiffres Clés

  • 80 % des métropoles de droit commun (dix sur douze) ont pris en charge le fonds de solidarité logement (FSL) dans le cadre des transferts de compétences du département à la métropole (source : rapport Inet).
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