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Protection de l’enfance | 17/10/2019

Les départements face à l’accueil des mineurs non accompagnés

par Auteur Associé
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Le rapport publié en mars 2018 par la Mission "mineurs non accompagnés" (MNA) auprès du garde des Sceaux rappelle l’augmentation considérable du nombre de MNA accueillis sur le sol français. De 5 033 mineurs en 2014, le chiffre monte à 14 908 pour l’année 2017. Les pouvoirs publics doivent faire face à cette tendance qui met évidemment en lumière les obligations des départements, avec un certain nombre de difficultés, en matière de prise en charge.

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Les mineurs isolés étrangers : comment les prendre en charge, à quels coûts ?

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Par Vincent Doebelin, Doctorant en droit public et chargé d’enseignement à l’université de Haute-Alsace

Cet afflux important de mineurs – étrangers et demeurant seuls sur le territoire national (on les appelait aussi autrefois les « mineurs isolés étrangers ») – n’est pas sans poser un certain nombre de difficultés tant au niveau national, le débat sur l’immigration étant mis en avant dernièrement par le ­Président de la République, qu’au niveau local, puisque les départements – et dans certains cas les communes – sont amenés à intervenir pour les prendre en charge dans le cadre de leurs politiques sociales.

Prise en charge des mineurs étrangers

Le législateur et les juridictions sont depuis longtemps attentifs à la prise en charge des besoins vitaux et à l’assurance de la dignité des conditions de vie des étrangers présents sur notre territoire (CE, 23 novembre 2015, req. n° 394540). Plus particulièrement pour les enfants, le juge de cassation reconnaît dès 1964 que « les dispositions sur l’assistance de l’enfance en danger […] sont applicables sur le territoire français à tous les mineurs qui s’y trouvent, quelle que soit leur nationalité ou celle de leurs parents » (Cass. civ. 1re, 27 octobre 1964).

La question des MNA fait donc l’objet d’un certain nombre d’obligations prévues par la réglementation française, notamment dans le cadre des compétences départementales dont les contours ont été largement précisés et rappelés aux pouvoirs publics par la jurisprudence ces dernières années.

Évaluation de la situation des mineurs

En vue d’une prise en charge, l’article R.221-11 du code de l’action sociale et des familles (CASF) prévoit que « le président du conseil départemental du lieu où se trouve une personne se déclarant mineure et privée temporairement ou définitivement de la protection de sa famille met en place un accueil provisoire d’urgence d’une durée de cinq jours, à compter du premier jour de sa prise en charge, selon les conditions prévues aux deuxième et quatrième alinéas de l’article L.223-2 ».

Une évaluation est prévue pour s’assurer que la personne respecte bien les critères de prise en charge : « Au cours de la période d’accueil provisoire d’urgence, le président du conseil départemental procède aux investigations nécessaires en vue d’évaluer la situation de cette personne au regard notamment de ses déclarations sur son identité, son âge, sa famille d’origine, sa nationalité et son état d’isolement » (CASF, art. R.221-11). Cette évaluation prend parfois du temps et n’est pas sans causer des difficultés.

Très récemment, le Conseil d’État a reconnu que la prise en charge des besoins vitaux des MNA, notamment l’hébergement d’urgence durant une période d’attente d’évaluation, demeure une obligation à la charge du département auprès duquel le mineur s’est présenté. Il s’agit ainsi de garantir le respect d’une liberté fondamentale et du principe de dignité de la personne, y compris lorsque le département n’est pas en capacité de mener rapidement l’évaluation nécessaire (CE, 25 janvier 2019, req. n° 427169).

De son côté, la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH, 28 février 2019, req. n° 12267/16) a condamné notre pays pour le défaut de prise en charge d’un MNA âgé de 12 ans. Pour les juges de Strasbourg, « le requérant a vécu durant plusieurs mois dans le bidonville de la Lande de Calais, dans un environnement totalement inadapté à sa condition d’enfant et dans une précarité inacceptable au regard de son jeune âge ».

Ces faits permettent de caractériser la carence des autorités publiques françaises et la violation des dispositions de l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés relatives à l’interdiction des traitements dégradants. Les menaces sur la vie du mineur, sa santé et sa situation de précarité, d’insécurité, de vulnérabilité sont largement prises en compte dans ces décisions pour reconnaître la carence de la collectivité (TA Pau, 6 octobre 2018, req. n° 1802267 ; CE, 25 janvier 2019, req. n° 427169).

MNA : difficultés des départements

À plusieurs reprises, les départements font part, devant les juridictions administratives, de leurs difficultés à mettre en œuvre l’ensemble de leurs obligations en matière de MNA face à un afflux considérable (TA de Dijon, 26 octobre 2018, req. n° 1802794). Le juge administratif ne manque pas parfois de mettre en avant les moyens considérables déployés par les collectivités territoriales. Dans le même temps, il réaffirme la nécessité pour le département de mettre en œuvre ses obligations dès lors que ses capacités d’action ne sont pas dépassées et qu’elles n’excèdent pas ses moyens.

En 2017, le Conseil d’État précise, par exemple, que si le département de l’Isère fait état d’une augmentation des moyens consacrés en 2017, à hauteur de 9,5 millions d’euros, il n’apporte pas d’éléments permettant d’établir que cette augmentation « excéderait ses moyens dans une mesure qui justifierait son refus d’exercer cette responsabilité, alors d’ailleurs que le coût des cinq premiers jours de prise en charge et d’évaluation de chaque mineur lui est remboursé par le fonds national de la protection de l’enfance » (CE, 25 août 2017, req. n° 413549). Dans cette perspective de dépassement de capacités, l’État et les communes pourraient être amenés à apporter leur concours, sous certaines conditions.

Répartition proportionnée de l’accueil des MNA

Les personnes respectant les conditions de minorité et d’isolement dévolues aux MNA font en principe, après leur évaluation, l’objet d’une prise en charge par les services de l’aide sociale à l’enfance du département auprès duquel ils se sont présentés (CASF, art. L.222-5 et L.223-2).

Une décision de l’autorité judiciaire interviendra à ce titre (code civil, art. 375-3 et suiv.). Mais face aux difficultés parfois largement inégales entre les départements, certaines collectivités faisant face à des demandes beaucoup plus nombreuses, l’article L.221-2-2 du CASF a posé une base légale à une « répartition proportionnée des accueils de ces mineurs entre les départements, en fonction de critères démographiques et d’éloignement géographique » organisée par le ministère de la Justice.

Lutte contre les fraudes

Afin de lutter contre le phénomène de fraudes existant en matière de prise en charge, les départements ont recours, avec le Parquet, à différents outils parfois contestés. L’alinéa 2 de l’article 388 du code civil prévoit que des tests osseux puissent être réalisés pour déterminer l’âge des personnes la sollicitant. Ils « ne peuvent être réalisés que sur décision de l’autorité judiciaire et après recueil de l’accord de l’intéressé ».

À travers sa décision du 21 mars, le Conseil constitutionnel a reconnu leur conformité aux droits et libertés constitutionnels ajoutant que « la majorité d’une personne ne saurait être déduite de son seul refus de se soumettre » à ces tests. Le décret n° 2019-57 a également mis en place un utile système de « fichage » interdépartemental et légal selon le Conseil d’État (CE, 3 avril 2019, req. n° 428477).

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