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01/01/2006

« Municipalisation » d’activités associatives : le sort des salariés

par GazetteSanteSocial

Que deviennent les salariés d'une association lorsque les activités de celle-ci sont reprises par une personne publique ?

La reprise, par une personne publique, d’activités antérieurement confiées à une association régie par la loi du 1er juillet 1901 suscite un abondant contentieux relatif au devenir et au statut des salariés concernés, auquel la loi n ° 2005-843 du 26 juillet 2005 a récemment apporté quelques précisions.

I. Le transfert des contrats de travail1.1. Une conception initialement restrictive.

L’article L.122-12 (al. 2) du Code du travail prévoit que « s’il survient une modification dans la situation juridique de l’employeur, notamment par succession, vente, fusion, transformation du fonds, mise en société, tous les contrats de travail en cours au jour de la modification subsistent entre le nouvel employeur et le personnel de l’entreprise ».

Traditionnellement, le juge national ne faisait application des dispositions de cet article que dans l’hypothèse de reprise par une personne publique d’une activité de nature industrielle et commerciale. La reprise d’une activité privée dans le cadre d’un service public administratif par une collectivité publique n’était donc pas considérée comme entrant dans le champ d’application de cet article.

Ainsi, il avait été jugé que la reprise d’une clinique privée par un établissement public hospitalier n’impliquait pas le transfert des contrats de travail en cours (Cour de cassation, soc., 7 fév. 1980, n ° 78-41168). Réciproquement, il était également jugé que le transfert d’activité d’un établissement public administratif à une association n’entrait pas dans ce que prévoit la loi (CCass, soc., 1er déc. 1993, n ° 91-41602).

1.2. . tempérée par le législateur.

Cette application restrictive de l’article L.122-12 avait conduit le législateur à prévoir des dispositifs spécifiques. La loi n ° 99-586 du 12 juillet 1999 (art. 63) prévoyait ainsi le transfert des personnels des associations dont la dissolution résultait du transfert intégral de leurs activités et de leurs moyens à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte.

De plus, l’article 9 de la loi n ° 2001-2 du 3 janvier 2001 organisait, dans le cas particulier d’associations assurant, notamment dans le domaine médico-social, depuis une période antérieure aux premières lois de décentralisation, des tâches d’intérêt général transférées aux collectivités par lesdites lois, la possibilité d’intégrer les personnels de droit privé, avec maintien des contrats à durée indéterminée, à l’occasion du transfert intégral de l’objet et des moyens de l’association à la collectivité concernée (réponse ministérielle à Richard Mallié, n ° 20037, JOAN du 27 janv. 2004, p. 667).

Enfin, dans son article 3, la loi n ° 2002-6 du 4 janvier 2002 prévoyait un dispositif équivalent à l’occasion du transfert des activités antérieurement exercées par des associations au profit d’un établissement public de coopération culturelle à caractère administratif.

1.3. . puis abandonnée sous l’influence du droit européen

Cette lecture restrictive de l’article L.122-12 par le juge national a été remise en cause sous l’influence du droit communautaire, qui adopte une conception extensive de la garantie de maintien des contrats de travail en cas de transfert d’« entreprise ». Pour le juge communautaire, la notion d’« entreprise » doit s’entendre de toute entité exerçant une activité économique, indépendamment de son statut juridique et de son mode de financement.

Pour la Cour de justice des communautés européennes (CJCE), les dispositions communautaires prévoyant le transfert des contrats de travail sont applicables en cas de reprise, par une commune faisant application de règles de droit public, d’activités auparavant exercées par une association à but non lucratif chargée de la publicité et de l’information à destination des administrés (CJCE, 26 sept. 2000, « M. D. M. et Apim », aff. C-175/99).

Dès 2002, la Cour de cassation juge ainsi que la reprise, par un établissement public hospitalier, des immeubles, équipements et matériels d’une clinique privée caractérise le transfert d’une entité économique impliquant la reprise des contrats de travail en cours, sans que le fait que cet établissement public soit lié à son personnel par des rapports de droit public y fasse obstacle (CCass, soc., 25 juin 2002, « AGS de Paris c/ M. H et autres », n ° 01-43468).

De même, la décision par laquelle une commune confie au centre communal d’action sociale les activités de gestion d’une halte-garderie et d’un espace de loisirs, précédemment assurées par une association, entraîne le transfert d’une entité économique et, partant, celui des personnels et de leur contrat de travail (CE, 4 avril 2005, « Com. de Reichshoffen », n ° 258542).

Par ailleurs, les dispositions de l’article L.122-12 sont d’ordre public et au nombre des garanties fondamentales des salariés (même décision).

2. Le statut juridique des agents transférés

L’application du principe de reprise des personnels en cas de transfert d’une activité privée à une personne publique n’est pas sans susciter des difficultés de mise en œuvre.

L’apparition des personnels de droit privé au sein d’un service public administratif géré par une personne publique va en effet à contresens de la jurisprudence « Berkani ». Celle-ci pose le principe selon lequel les agents employés par une personne publique dans le cadre d’un service public administratif sont des agents publics (Tribunal des conflits, 25 mars 1996, n ° 03000). Cette apparition va aussi à l’encontre de la règle posant que les emplois permanents des collectivités publiques doivent être occupés par des fonctionnaires et que le recours à des agents non titulaires demeure l’exception (loi n ° 83-634 du 13 juil. 1983, art. 3).

Pourtant, selon le juge, le transfert des contrats de travail en cours n’a pas pour effet de transformer leur nature juridique : ils demeurent des contrats de droit privé tant que le nouvel employeur n’a pas placé les salariés dans un régime de droit public (TC, 19 janv. 2004, « Mme D. c/ com. de Saint-Chamond », n ° 03393 ; TC, 26 juin 2004, « Com. de Saint-Léger-sur-Roanne », n ° 03415).

La transformation des contrats de travail en contrats de droit public suppose ainsi un acte positif de la personne publique.

Se démarquant du tribunal des conflits, qui avait considéré que le placement des salariés transférés sous un régime de droit public était obligatoire, le Conseil d’Etat a adopté une position plus nuancée, décidant qu’à la suite du transfert des contrats de travail, le nouvel employeur public a deux possibilités. Soit il maintient les contrats de travail de droit privé des salariés, soit il décide de leur proposer de conclure un contrat de droit public reprenant les clauses substantielles de leur ancien contrat, dans la mesure où des dispositions législatives ou réglementaires n’y font pas obstacle (CE, section, 22 oct. 2004, « M. Alain X », n ° 245154, Rec. p. 382). La position ainsi retenue par le Conseil d’Etat est remise en cause par la loi du 26 juillet 2005, qui impose à la personne publique de transformer les contrats de travail en contrats de droit public.

Enfin, le refus des salariés d’accepter les modifications qui résulteraient de cette proposition implique leur licenciement par la personne publique, aux conditions prévues par le droit du travail et par leur ancien contrat (CE, 4 avr. 2005, « Com. de Reichshoffen », précité).

3. Les associations transparentes

Si les personnels employés par une association régie par la loi du 1er juillet 1901 sont en principe des agents de droit privé, il en va différemment lorsque l’association agit, en réalité, au nom et pour le compte de la personne publique. Eu égard à ses modalités de direction, d’organisation, de fonctionnement et de financement, et à ses rapports administratifs et juridiques avec la commune, une association en charge de la gestion d’un centre municipal de loisirs doit être regardée comme ayant agi au nom et pour le compte de la commune. Les agents qu’elle emploie doivent donc être considérés comme des agents communaux soumis, comme tels, à un statut de droit public (CAA Marseille, 2e ch., 14 sept. 2004, « Mme Mireille X », 00MA00560).

De même, est non titulaire de droit public l’agent recruté par une association, mais dont les missions et les conditions de rémunération sont directement fixées par la personne publique et dont l’association n’assurait que la gestion administrative (CAA Nancy, 2 déc. 2004, « Mme Anne X », n ° 98NC02315).

Est également, depuis son recrutement en 1988, non titulaire de droit public l’agent recruté par une association à caractère culturel exerçant, de manière exclusive et permanente, des tâches relevant des missions habituelles de la direction régionale des affaires culturelles, sous l’autorité du conservateur régional et figurant dans l’organigramme de ce service (CE, 26 oct. 2005, « Min. Culture c/ M. », n ° 267062).

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