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Social : 02/02/2012

Protection juridique des majeurs : la réforme coûte cher aux départements

La Cour des comptes fait, dans un rapport rendu public mardi 31 janvier 2012, deux débuts de constat sur la réforme de la protection juridique des majeurs : la "déjudiciarisation" n'a pas eu lieu et les Mesures d'accompagnement social personnalisée (Masp) sont plus lentes et plus chères que prévu. Elles coûtent 47 millions d'euros aux départements au lieu des 29 estimés.

La Cour des comptes, a présenté, le 31 janvier à la commission des finances du Sénat, les résultats de son enquête sur la réforme de la protection juridique des majeurs (1).
Avant de les présenter, Marie-Thérèse Cornette, présidente de la 4e chambre, a d'emblée objecté un manque de recul : les constats de la Cour ne sont que «provisoires» car ils ne portent que sur deux ans, la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 n'étant entrée en application que le 1er janvier 2009.

Et «les inconnues» sont nombreuses, met-elle en garde. Dix départements ont été choisis comme échantillon représentatif : chaque président de conseil général a été interrogé ainsi que tous les présidents de tribunal d'instance.

La «déjudiciarisation» n'a pas eu lieu
En 2007, environ 700 000 majeurs étaient protégés juridiquement, et la perspective était d'un million en 2010 en raison du vieillissement de la population et de la montée de la précarité et de l'exclusion.

Le législateur a voulu soulager la Justice (et ses finances) en traçant une ligne de partage claire entre les mesures de protection juridique et les systèmes d'accompagnement social. Il s'agissait de :

• recentrer les mesures de tutelle et de curatelle sur les personnes atteintes d'altérations mentales ;
• confier aux départements un système de Mesures d'accompagnement social personnalisé (Masp) pour les majeurs bénéficiaires de prestations sociales, et de remplacer ainsi la tutelle aux prestations sociales pour adultes.

Mais selon la Cour des comptes, la «déjudiciarisation» n'a pas eu lieu : elle n'a constaté «ni décélération du nombre de demandes de placement judiciaire», ni «raccourcissement des délais de traitement des dossiers».
Pire, toutes les mesures civiles de protection prononcées avant l'entrée en vigueur de la loi (qui en a établi le principe d'une révision quinquennale) doivent faire l'objet d'une révision avant le 31 décembre 2013.
Seule une moitié du stock de 700 000 mesures est à jour : «Il existe un risque important de laisser toute une population sans protection», a commenté Marie-Thérèse Cornette.

Les Masp beaucoup plus chères
La Cour des comptes constate que la montée en puissance de Masp « est nettement plus lente que prévu » : moins de 4 000 en 2009 contre 13 000 attendues.

Et selon un avis de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale d'octobre 2011, 10 749 Masp ont été conclues en 2010 contre 22 000 anticipées.
«La lenteur est encore plus forte dans la mise en place des mesures d'accompagnement judiciaire», ajoute Marie-Thérès Cornette.

Enfin, si, dit-elle, «les coûts sont difficiles à mesurer», la Cour des comptes constate qu'ils sont quoi qu'il en soit «supérieurs aux prévisions» : une Masp coûterait environ 500 euros par mois par personne contre les 152 euros initialement chiffrés. Et la facture pour les départements s'élèverait à 47 millions en 2011 contre 27 millions initialement estimés.

Les difficultés des conseils généraux
Entendu par la commission des finances du Sénat (de même que les représentants de l'Association nationale des juges d'instance et de la Fédération nationale des associations tutélaires) , Jean-Pierre Hardy, le Monsieur social de l'Assemblée des départements de France (ADF) s'est fait l'écho des difficultés rencontrées par les conseils généraux.

Elles avaient déjà été pointées lors d'une journée nationale d'échanges du 5 mars 2011 :

• absence de lisibilité du nombre de personnes concernées,
• obstacles comptables au fonctionnement en régie,
• surcharge d'activité des travailleurs sociaux du fait de la mise en œuvre simultanée de réformes successives...

Angles morts et chevauchements
Les Masp sont-elles un échec ?, a demandé un intervenant. Trop tôt pour le dire, a répondu en substance Jean-Pierre Hardy, qui toutefois, parle des «angles morts» et «des chevauchements» à regarder avec des dispositifs d'action sociale classiques comme l'accompagnement social au logement (ASLL) ou en économie sociale et familiale (AESF) pour les personnes surendettées : Il faut voir «si nous ne sommes pas dans l'effet millefeuilles».

La «tentative de bilan» de l'ADF
L'Assemblée des départements de France (ADF) a organisé, le 5 mars 2011, une journée d'échanges qui lui a permis de «tenter un premier bilan» à partir de données de la Drees. Elle reconnaît que 2009 et 2010 ont été «des années de transition et d'ajustement» :

• en 2009, première année d'application de la loi, 3 173 Mesures d'accompagnements social personnalisé (Masp) ont été mises en places par 68 conseils généraux. 13 000 étaient attendues
• le coût mensuel d'une Masp est estimé entre 130 à 462 euros par les conseils généraux et à 581 euros par la Drees
• le coût moyen annuel par département est estimé à 154 000 euros
• 70 % des Masp seraient en niveau 2
• 6 départements seulement ont fait le choix de gérer la mesure en régie, les autres gèrent la Masp 1 en interne et délèguent la Masp 2 par marché public à des associations, le plus souvent des associations tutélaires
• pas ou très peu de Masp 3 du fait de la difficulté à associer une intervention sociale basée sur l'adhésion du bénéficiaire avec la menace de saisine du juge puis à une gestion contrainte des prestations.

(*) Ce rapport, qui sera publié dans quelques semaines par le Sénat, répondait à une demande d'enquête adressée par la commission des finances du Sénat à la Cour des comptes, dans le cadre de sa mission d'assistance au Parlement, en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Catherine Maisonneuve

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